Em reposta à crise do petróleo da década de 1970, o governo brasileiro desenvolveu o Programa Nacional do Álcool – Proálcool, que representou o primeiro incentivo governamental ao desenvolvimento do etanol hidratado, e de veículos movidos a etanol, chegando à marca de 95% da frota brasileira de veículos leves movidos a esse combustível em 1985, um pioneirismo do País na época. Porém, a partir da segunda metade da década de 1980, com a queda do preço do petróleo e o aumento da produção do óleo do Brasil, as montadoras voltaram a direcionar suas produções para veículos movidos a gasolina. Essa conjuntura tornou inviável a continuação do Proálcool nos moldes em que foi implementado, o que resultou em uma crise de abastecimento desse combustível no fim da década de 1980.

Já mais para o final da década de 1990, houve a desregulamentação do setor e a criação da União da Indústria da Cana-de-Açúcar – Unica, que passou a representar os interesses dos produtores. Com a liberalização dos preços em 1999 e o lançamento do Decreto 2.607, de 25/05/1998 – que determinava a adição de 24% de etanol anidro na composição da gasolina comum –, a produção de etanol voltou-se para o etanol anidro e o açúcar. Esse modelo continuou até o início da década de 2000, quando a frota de carros flex-fuel passou a ser comercializada no Brasil, e o etanol hidratado voltou a ter mais competitividade com a gasolina.

Entre 2005 e 2015, apesar do grande aumento da frota de carros flex, a maior competitividade do etanol hidratado ficou restrita às regiões mais perto dos centros produtores. Apesar dos incentivos fiscais, com redução de IPI para automóveis e aumento de crédito para financiamento, a demanda por etanol não foi maior devido ao custo de transporte, que encarece o preço final, e principalmente pelo subsídio ao preço da gasolina praticado pelo governo através do controle do seu preço nas refinarias da Petrobras. Mesmo com o aumento do preço do petróleo entre 2011 e 2014, e, consequentemente, da gasolina internacional, a Petrobras manteve o preço do combustível artificialmente abaixo da referência internacional na maior parte do tempo, tirando a competitividade natural do etanol e prejudicando o setor.

Através desse breve histórico, ficam nítidos os sinais difusos emitidos pelo governo de incentivos e desincentivos, que acabaram comprometendo a evolução do setor sucroenergético brasileiro na última década, principalmente nos últimos cinco anos. A consequência direta do subsídio à gasolina foi o fechamento de usinas e o aumento expressivo do endividamento do setor, que saiu da casa dos R$ 5 bilhões, em 2005, para R$ 96 bilhões, em 2015.

É importante ressaltar que as incertezas quanto às políticas públicas se somam à complexidade natural de planejamento para o setor. No momento de tomar a decisão entre a produção de etanol ou de açúcar, o produtor precisa avaliar suas expectativas quanto à competitividade do etanol hidratado, o preço do açúcar, a porcentagem de etanol anidro,

a evolução de vendas de veículos flex-fuel e as condições meteorológicas que impactam na qualidade da safra da cana-de-açúcar. Portanto o papel do governo é o de amenizar as incertezas do setor ao dar o máximo de previsibilidade, adotando a Contribuição de Intervenção sobre o Domínio Econômico – Cide, como imposto ambiental, praticando preços de mercado para à gasolina, estimulando a produção e o consumo do etanol e promovendo a infraestrutura de logística para o escoamento da produção.

Em relação aos incentivos à gasolina, desde outubro de 2016, a Petrobras vem ajustando o preço do combustível em suas refinarias, de acordo com referências internacionais, mantendo uma defasagem positiva entre 15% e 20%, o que é positivo para o consumo de etanol. A respeito dos incentivos ao consumo, o setor acabou de sofrer um revés por parte do governo. Desde primeiro1o de janeiro de 2017, foi zerado o crédito presumido de R$ 0,12 por litro de etanol hidratado, que praticamente zerava o Pis/Cofins cobrado sobre o biocombustível.

Os incentivos fiscais ao setor devem ser ampliados, e não retroagidos, sob a luz de um sistema de tributação que vise ao estímulo do consumo do etanol frente à gasolina através da incidência de impostos ambientais sobre o combustível fóssil. A emissão de Gases de Efeito Estufa – GEE, e a poluição gerada pela gasolina geram externalidades negativas para a população, que, por sua vez, representam uma falha de mercado não incorporada no preço de mercado da gasolina. O imposto ambiental visa, então, corrigir essa falha, e, através da ampliação da Cide sobre a gasolina, é possível restaurar sua função de imposto ambiental.

Uma forma mais sofisticada de estimular a produção de etanol é a criação de mandatos de volume para o combustível. A principal vantagem desse tipo de mandato é a imposição do uso mínimo, com aumentos progressivos programados, dando maior garantia e previsibilidade para os produtores. Essa solução de mercado pode ser usada em conjunto com a política tributária e com o mandato de percentual de mistura de etanol anidro já existente.

Inclusive, a título de exemplo, em novembro de 2016, a Agência de Proteção Ambiental – EPA em inglês –, dos EUA determinou um aumento de 6% a.a., em 2017, no mandato de volume para o uso de combustíveis renováveis, meta que inclui o etanol. A logística de distribuição e armazenamento para o etanol é outro ponto que merece mais atenção do governo. Devido às grandes distâncias territoriais do País, na maioria das vezes, a competitividade de preço do etanol fica comprometida pelo custo de transporte.

O Sistema Multimodal de Logística de Etanol – Logum, que integra o transporte dutoviário e hidroviário de etanol, teve sua construção iniciada no final de 2010, e, no momento, o sistema conta com dois trechos de dutos instalados (no total de cinco projetados), o primeiro ligando Ribeirão Preto-SP a Paulínia-SP, e o segundo, Uberaba-MG a Ribeirão Preto-SP. Além do barateamento no custo, essa solução gera redução significativa na emissão de poluentes e contribui para a redução do impacto do tráfego rodoviário nos grandes centros urbanos.

Em suma, o papel do governo para o setor de etanol é criar o máximo de estabilidade e previsibilidade possível, fato que não vem acontecendo, mas as perspectivas é a de que esse cenário se reverta. No final de 2016, foi lançado o programa RenovaBio pelo Governo Federal, que visa promover a participação dos biocombustíveis na matriz energética brasileira, dentre eles o etanol. O sucesso desse programa é fundamental não só para o crescimento do setor, ao gerar empregos e estimular o mercado de combustíveis, mas principalmente para o cumprimento das metas de emissão de CO2 brasileiras apresentadas na COP21.

Dada a dependência do setor de transporte nacional no modal rodoviário, que hoje é externamente dependente dos combustíveis fósseis, o etanol pode assumir o protagonismo da agenda brasileira de transição da matriz energética de transporte, que ainda é bem suja, para uma mais limpa. Mas, para isso, é preciso planejamento estratégico e contínuo de longo prazo para o biocombustível, característica que andou ausente não só no setor de combustíveis líquidos, mas em todo o setor de energia nacional.

Adriano José Pires Rodrigues é diretor-geral da CBIE - Centro Brasileiro de Infraestrutura