O novo presidente em seu discurso de posse enfatizou a importância de se restringir ao máximo a atuação do Estado na economia aos setores fundamentais: saúde, segurança e educação, e incentivar a iniciativa privada a investir e atuar nas outras áreas. Mencionou também a importância de se manter a Operação Lava-Jato e a apuração dos desvios. Um discurso liberal e o apoio da maioria do Congresso. O governo Temer estaria com a faca e o queijo nas mãos para mitigar a crise no setor de petróleo e gás no Brasil?

A crise no setor é global, mas há dever de casa urgente a ser feito. Salvar a Petrobras é a primeira tarefa hercúlea. O uso irresponsável da estatal pelo governo do PT, como instrumento de combate à inflação – por meio da contenção dos preços do combustível; a ingerência política em seus programas de investimentos; a gestão imprudente de recursos e, sobretudo, o amplo esquema de corrupção que desviou bilhões para cofres de partidos políticos e contas bancárias de políticos, funcionários, empresários e lobistas, contribuíram para uma monstruosa dívida de 100 bilhões de dólares. Para combater os males da empresa, além de um choque de gestão e de governança, inevitáveis, o programa de desinvestimento gigantesco, que está em curso, deve continuar. Mas o governo também precisa tomar medidas para adequar o regime jurídico a esse novo cenário.

O governo deve entender que o mundo do petróleo mudou. Com novas tecnologias de perfuração e fraturamento, os produtores americanos de petróleo de xisto foram pioneiros em um novo modelo de negócio que tornou possível aumentar a produção em tempo recorde, com investimento bem menor que com métodos convencionais. Muito em função disso, os Estados Unidos aumentaram a produção de petróleo em 66% ao longo dos últimos cinco anos, tornando-se o maior produtor de petróleo e gás natural do mundo, em 2015.

Por outro lado, a comunidade internacional assumiu compromisso, recentemente, em Paris, de investir em turbinas eólicas e painéis solares. Devido aos avanços tecnológicos e incentivos dos governos, o custo das energias renováveis caiu. O preço dos painéis solares nos Estados Unidos, por exemplo, caiu 70% por cento desde 2009, e cortes ainda mais acentuados devem ocorrer nos próximos anos.

Projetos como o oleoduto Keystone XL, na America do Norte, rejeitado pela administração Obama, têm sofrido enormes protestos pelo impacto ambiental, e tornam-se consideravelmente menos atraentes quando os preços do petróleo estão abaixo de US$ 60 o barril.

MARCO REGULATÓRIO ATUAL

Desde 2010, vigora no Brasil um regime regulador misto para a exploração e produção de petróleo e gás natural. A Lei nº 12.351, promulgada em 22/12/2010, estabeleceu no país, para as áreas não licitadas do polígono do pré-sal e outras estratégicas, o regime de partilha da produção. Para todo o restante do território, cerca de 98% da área total das bacias sedimentares brasileiras, continua em vigor o regime de concessão estabelecido pela Lei nº 9.478, de 6/8/1997.

A Lei 12.351 de 2010 determina que a Petrobras seja a operadora exclusiva de todas as atividades de exploração do pré-sal. O vencedor de processo licitatório é obrigado a constituir consórcio com a Petrobras e com a Pré-Sal Petróleo S.A. (PPSA), empresa pública criada para gerir contratos de partilha de produção.

CONCESSÃO X PARTILHA

O regime de concessão é responsável por pelo menos a metade da produção mundial de petróleo e gás natural. É o mais seguro para as petrolíferas e preferido por elas. No regime de concessão, a empresa ou consórcio contratado pela União assume o risco exploratório. No caso brasileiro, as empresas são contratadas por meio de licitações públicas, com regras claras e processos transparentes. É da empresa também concessionária o risco de investir e não encontrar petróleo ou gás natural. Em compensação, tem a propriedade de todo o óleo e gás descoberto e produzido na área concedida. Por esse modelo de contrato, a receita para o Estado vem através de participações governamentais (taxas), tais como o bônus de assinatura (na assinatura do contrato), o pagamento pela retenção de área (no caso dos blocos terrestres), royalties e, em caso de campos de grande produção, participação especial, pagos pela empresa concessionária

Já o regime de partilha é o preferido de países não desenvolvidos e com grandes reservatórios de petróleo e gás. Ele confere controle direto da atividade pelo Estado, que fica com todo ou parte do petróleo e gás produzido. Dentre as vantagens em se ter o Estado como controlador da produção estão o poder de controlar melhor o ritmo da produção, manejar diretamente a venda do petróleo para o exterior e poder planejar o setor como engrenagem de uma política industrial mais ampla.

Defensores do modelo de concessão, no entanto, falam em maior diversidade e atração de capital e argumentam que o governo federal também conseguiria desenvolver uma política industrial em regime de concessão, desde que o fizesse de forma transparente em relação aos contratos com as empresas.

TENDÊNCIAS

Provavelmente o mercado petroleiro nunca mais será o mesmo. Os países dependentes de petróleo estão em desespero e precisam se adaptar para evitar um colapso econômico.

No Brasil, para explorar as jazidas do pré-sal, são necessárias tecnologias muito caras e sem viabilidade econômica, em épocas de preços baixos. Além disso, considerando a situação da Petrobras, é evidente que se deva estimular a participação de outras empresas na exploração do pré-sal.

Nesse sentido, já encontra-se em trâmite o Projeto de Lei nº 4567/2016, cuja proposta original é de autoria do senador José Serra, para alterar a Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010. O projeto retira a exclusividade obrigatória da Petrobras como operadora do pré-sal, permitindo que outras empresas também possam ser responsáveis por tais atividades. A Lei desobriga a estatal a participar com pelo menos 30% dos investimentos em todos os consórcios de exploração da camada, constituindo apenas uma faculdade.

Apesar da grande repercussão e do amplo debate no Senado Federal, o Projeto de Lei foi aprovado em 24 de fevereiro de 2016 e seguiu para a Câmara dos Deputados, onde se encontra atualmente.

A Petrobras terá o direito de preferência para atuar como operador e possuir participação mínima de 30% (trinta por cento) nos consórcios formados para exploração de blocos licitados no regime de partilha de produção, nas áreas definidas pela ANP - Agência Nacional do Petróleo, Gás e Biocombustíveis, e oferecidas para exploração pelo Conselho Nacional de Política Energética.

Nessas áreas, consideradas estratégicas pelo governo, a Petrobras deverá participar com o percentual mínimo de 30% dos investimentos. O que não for considerado estratégico será colocado em leilão e poderá ser explorado e operado por qualquer empresa que ganhe a licitação. O Projeto de Lei visa conferir à petroleira a possibilidade de selecionar seus investimentos, não constituindo mais uma obrigação.

Isso protege o interesse estratégico da companhia, a desincumbindo da obrigatoriedade de investimento, como ocorre sob a égide da Lei 12.351/2010.

Mais do que essa alteração, podemos inclusive vislumbrar no futuro o fim do regime de partilha, com o retorno ao regime de concessão para todos os campos, caso o governo realmente se empenhe na redução efetiva do intervencionismo estatal.

Ajustes também são esperados nas regras de conteúdo local. Hoje, por questão de viabilidade, a Petrobras tem transferido uma série de encomendas de plataformas e navios para estaleiros estrangeiros, e está buscado empreiteiras estrangeiras para atender sua demanda urgente em projetos de maior complexidade, como o gasoduto Rota 3 e o Comperj (Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro). Essas mudanças estratégicas devem ser consideradas ao se analisar e adequar as regras de conteúdo local. O estímulo à indústria local é crucial para o desenvolvimento do setor, mas sem perder de vista que a Petrobras precisa ter acesso a fornecedores com capacitação e preços realistas.

Também devem ser avaliados os regimes especiais de tributação para o setor: de que forma eles têm favorecido ou não os investimentos, tendo sempre em mente o estímulo ao investimento e à indústria locais.

A Petrobras deve alienar ativos que não lhe são rentáveis, como os pequenos campos onshore, o que estimularia o investimento privado, fundamental na redução da dependência dos fornecedores de bens e serviços da Petrobras. Essa crise mostrou a grave consequência dessa exclusividade para a economia dos Estados produtores. Quem tem um cliente só pode não ter nenhum de uma hora para outra. Que esses erros não se repitam.

E mais do que tudo: o investidor precisa de segurança jurídica e política. O resgate da confiança será fundamental para a retomada do papel do Brasil como local promissor para negócios no setor de petróleo e gás.

Sobre o autora: Julia Mota, titular do Escritório Mota Advogados

Nota: Texto publicado na edição 107 da Revista TN Petróleo na seção Opinião.